Влияние Киотского протокола на международную торговлю

• К началу

Экономические инструменты, возможность применения которых с целью регулирования объемов выбросов парниковых газов предусмотрена Киотским протоколом, достаточно давно используются в природоохранной политике государств наряду с директивными механизмами. В настоящее время законодательство является главным фактором, способствующим решению целого ряда острых экологических проблем, включая проблему изменения климата. Именно принятие законов заставляет компании достаточно быстро принимать меры в целях избежания негативных финансовых и деловых последствий их невыполнения. Многие страны-участницы Киотского протокола применяют законодательные меры в целях повышения энергоэффективности. Так, в ряде развитых государств установлены нормы расхода топлива на единицу пробега для новых автомобилей, действуют стандарты на потребление энергии в бытовых электроприборах. В преддверии реализации требований Протокола Дания приняла закон о запрете с 2007 г. продажи продукции, содержащей гидрофтор­углероды, которые являются парниковыми газами.

В то же время на национальном уровне все более активно используются экономические методы, опирающиеся на традиционные рыночные механизмы. За время их применения они показали свою эффективность по сравнению с директивными методами регулирования, поскольку имеют целый ряд преимуществ. Они позволяют компаниям проводить более гибкую политику, обеспечивая аналогичный директивным мерам уровень защиты окружающей среды с меньшими издержками, и в большей степени стимулируют разработку новых технологий.

В настоящее время в целях реализации Киотского протокола государства активно прибегают к использованию экономических механизмов для снижения уровня выбросов парниковых газов. Наиболее часто применяемыми для решения этой задачи инструментами являются налоги (или освобождение от их выплаты), субсидии, добровольные ограничения по снижению выбросов. Многие страны используют налоги на выбросы двуокиси углерода, (в том числе Дания и Италия). Финляндия применяет различные ставки налогов на потребление энергии в зависимости от того, каким способом она была произведена. В Нидерландах потребление электричества, произведенного в результате использования возобно­в­ляемых источников энергии, освобождено от налогов. В Канаде освобождены от налогообложения инвестиции в возобновляемые источники энергии и энергосбережение. В Швеции действуют налоги на выбросы закиси азота. В ряде государств предоставляются субсидии компаниям, использующим экологически чистые виды энергии или осуществляющим посадки деревьев. Действующие в Нидерландах добровольные соглашения по повышению энергоэффективности позволили компаниям в 90-е гг. XX в. снизить потребление энергии на 1,3-2,2 %.

Среди экономических инструментов природоохранной политики наиболее перспективными являются квоты на выбросы, представляющие собой разрешения на предельно допустимые уровни выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Механизм действия этого инструмента на национальном уровне заключается в следующем. Государство, которое ставит перед собой цель ограничения выбросов каких-либо загрязняющих веществ определенным объемом, распределяет его среди предприятий в виде разрешений (квот) на выбросы на определенный период времени (обычно на год). Для снижения выбросов предприятия могут заплатить штраф, осуществить внедрение новых технологий или докупить недостающие объемы квот у компаний, которые перевыполнили обязательства (или на свободном рынке). Преимущество этого метода регулирования заключается в том, что компании имеют возможность выбора средств для выполнения обязательств в зависимости от того, какая политика представляется для них более эффективной на данном этапе.

На национальном уровне эта мера регулирования в настоящее время применяется достаточно редко, хотя считается действенным методом снижения загрязнения. Впервые механизм квот стал использоваться в США для уменьшения загрязнения воздуха азотными и серными соединениями и другими экологически опасными веществами. Наибольшую эффективность он показал при выполнении задачи сокращения эмиссии двуокиси серы после принятия Закона о чистом воздухе в 1990 г. В результате применения квот загрязнение атмосферы двуокисью серы электростанциями – участницами системы торговли в течение десяти лет снизилось на 40 %, или на 20 % сверх установленного показателя. При этом экономический эффект от уменьшения загрязнения воздуха двуокисью серы, по оценке, составит к 2010 г. более 3,5 млрд. долл. в год, а от снижения заболеваемости и смертности населения в результате опасных выбросов – 40 млрд. долл. При этом не произошло предрекаемого замедления экономического роста, что подтвердило идею о том, что проведение грамотной экологической политики может быть экономически эффективным и не влечет за собой снижения темпов экономического роста.

В настоящее время США рассматривают возможность введения аналогич­ного механизма для комплексного сокращения энергетическими предприяти­ями выбросов окислов азота, двуокиси серы, ртути и углекислого газа.

Практические доказательства эффективности применения квот на выбросы способствовали включению этого инструмента экологической политики в механизмы Киотского протокола. Развитие международной системы торговли квотами должно способствовать решению проблемы изменения климата без ограничения экономического развития. Механизм квот позволит государствам и компаниям самим определить наиболее эффективные способы сокращения выбросов: они могут выбирать между инвестированием во внедрение новых технологий и покупкой недостающих углеродных квот. На сегодняшний день развитым странам экономически более выгодно применять рыночные механизмы покупки квот и инвестирования в проекты в других государствах, нежели внедрять новые технологии снижения потребления энергии в национальных границах, где в условиях жесткого экологического законодательства практически исчерпаны относительно дешевые способы сокращения выбросов. Общие затраты на выполнение обязательств в развитых странах (включая США) без использования механизмов гибкости оценивались в десятки и сотни миллиардов долларов. В США и ЕС расходы на снижение эмиссии тонны углекислого газа определяются в 150-300 долл., в Японии – 300-1000 долл., тогда как, например, в России этот показатель равняется 10-25 долл., а по другим оценкам, даже 6-8 долл.

Подписание Киотского протокола и заинтересованность государств в использовании его механизмов гибкости уже оказывает влияние на развитие международной торговли, увеличение ее объемов и изменение структуры за счет создания совершенно нового международного рынка квот на выбросы парниковых газов. К настоящему времени определены главные правила функционирования этого рынка, который в перспективе оценивается в десятки и сотни миллиардов долларов.

Еще до вступления Киотского протокола в силу некоторые страны и компании приступили к разработке правил торговой и инвестиционной деятельности на новом рынке и осуществлению первых проектов. На межгосударственном уровне были проведены «модельные» (тренировочные) сделки по покупке углеродных квот между Финляндией и Канадой, между США и Коста Рикой.

На уровне компаний также стали активно разрабатываться торговые схемы. Крупнейшие транснациональные корпорации (ТНК), такие как Shell, Mitsubishi, Gaz de France, осуществили первые сделки, а ВР Amoco, Royal Dutch Shell и другие приступили к созданию систем внутрифирменной торговли квотами между подразделениями собственных корпораций в разных странах.

Таким образом, начался процесс постепенного создания рынка и соответствующей инфраструктуры – бирж, брокерских офисов и пр. В Чикаго в 2003 г. открылась первая в мире биржа по торговле квотами на выбросы углекислого газа, где ведутся торги в электронном формате по уставу и правилам Чикагской товарной биржи. Первыми участниками биржи стали такие крупные компании как Ford, Motorola и Dupont. Специальная площадка по торговле квотами сформирована в Европе, на Брюссельской товарной бирже.

После вступления Протокола в силу процесс формирования рынка ускорился. В настоящее время пока не создан единый международный рынок торговли квотами, при этом действует ряд достаточно разрозненных национальных и региональных рынков, которые, тем не менее, функционируют все более стабильно. Согласно исследованию Всемирного банка, в начале 2000-х гг. наибольшее число сделок по сокращению выбросов парниковых газов приходилось на проекты пилотной (экспериментальной) фазы совместного осуществления. После окончания экспериментальной фазы все большее число компаний стали осуществлять подготовку к участию в Киотских механизмах, включая и торговлю квотами.

Происходит постепенное увеличение числа и стоимости сделок, а также цен за углеродную единицу (как в рамках Киотского протокола, так и в других торговых схемах, например, во внутренней системе ЕС и на Чикагской бирже). Объемы сделок и цены значительно различаются на разных рынках, но общая тенденция к их росту проявляется достаточно ярко. Если на первоначальном этапе на Чикагской бирже объем сделок определялся в 2 т в эквиваленте СО₂ ежедневно, а цены в среднем составляли около 1 долл. за т, то в 2005 г. они значительно выросли. На европейском рынке ежедневный объем сделок увеличился с максимального показателя в 100 тыс. т в день в 2004 г. до 1,5-2,5 млн. т в конце 2005 г. В целом на этом рынке объем сделок в 2005 г. превысил 300 млн. т, а цена внутренних квот ЕС составила в среднем 20 евро. К 2008-2012 гг. цена разрешений на выбросы может еще более возрасти.

Согласно правилам Киотского протокола, на национальном уровне каждое государство имеет право принимать решение о целесообразности использования торговли квотами и выборе системы организации рынка внутри страны. Еще до ратификации Киотского протокола некоторые страны приступили к разработке и внедрению национальных систем торговли квотами. Первые такие системы были созданы в Великобритании и Дании.

В Дании торговля квотами является главным инструментом выполнения обязательств по Киотскому протоколу. В Великобритании для реализации протокола была разработана климатическая стратегия. Система торговли квотами была введена в 2002 г. Помимо торговых механизмов задействованы и другие экономические инструменты, (в частности налог на потребление энергии для предприятий). В случае выполнения обязательств по сокращению выбросов ставка налога для предприятий снижается на 80 %. За два года действия новой системы рынок квот в три раза превысил планируемый показатель. Ожидают, что в результате выполнения стратегии Великобритания выполнит свои обязательства по Киотскому протоколу в намеченные сроки и не будет закупать квоты на международном рынке.

С 2005 г. эта схема в соответствии с директивой ЕС 2003 г. начала применяться в 15 странах -членах Европейского союза с целью приобретения необходимого опыта компаниями до начала первого периода выполнения обязательств по Киотскому протоколу. Внутри «старых» стран ЕС квоты распределяются национальными правительствами примерно между 12,7 тыс. крупных стационарных источников выбросов. В «новых» странах ЕС (присоединившихся к союзу в мае 2004 г.) идет процесс принятия «планов распределения» квот между источниками выбросов, подпадающих под обязательное участие в торговой системе ЕС. К таким источникам относятся в основном предприятия электроэнергетики, нефтепереработки, сталелитейной, цементной, стекольной и целлюлозно-бумажной промышленности, на которые приходится более 40 % эмиссии парниковых газов в Европе.

В будущем рассматривается возможность включения в торговую систему ЕС других источников выбросов, таких как транспорт (авиация и морские перевозки). Относительно мелкие предприятия, являющиеся источниками выбросов (с мощностью менее 20 МВт), не участвуют в схеме торговли квотами. За каждую тонну превышения эмиссии предусматривается штраф в 40 евро в период до начала действия протокола и 100 евро в 2008-2012 гг. Помимо штрафов предприятия, не выполнившие обязательства, должны возместить недостающие квоты во второй период действия Киотского протокола. Схема ЕС не является международной торговой системой Киотского протокола, поскольку имеет другие единицы сокращения выбросов. В будущем предполагается достижение международных договоренностей, которые могли бы связать различные методы определения таких единиц с целью создания полноценной единой международной системы.

В результате действия системы торговли квотами в ЕС наблюдается сокращение выбросов парниковых газов на 0,2-0,4 % в год. Тем не менее, в настоящее время оценивается, что выбросы в ЕС к 2008 г. будут на 4,7 % выше установленного показателя, и странам Европейского союза придется прибегнуть к покупке квот на международном рынке. Целый ряд вступивших в ЕС в 2004 г. государств, имеющих индивидуальные обязательства по Киотскому протоколу, могут частично или полностью компенсировать нехватку квот на европейском рынке.

Помимо региональных схем в ряде стран создаются национальные системы торговли квотами, (в том числе в Японии, Канаде, Норвегии и некоторых других государствах). Канада и Япония являются потенциальными покупателями квот на международном рынке. В этих странах в международной торговле участвуют в основном частные компании.

Согласно прогнозу, в Японии к 2010 г. превышение выбросов парниковых газов по сравнению с уровнем 1990 г. может составить 16 %, поскольку в настоящее время увеличение эмиссии парниковых газов наблюдается практически во всех энергетических отраслях. Выполнение обязательств только за счет мер, предпринимаемых на национальном уровне, представляется маловероятным, учитывая высокий уровень энергоэффективности японской экономики.

Возможным покупателем квот является и Канада. В этой стране уже к 1990 г. значительная доля электроэнергии вырабатывалась на гидроэлектростанциях и атомных станциях. При этом в условиях значительного экономического роста в 90-е гг. наблюдалось увеличение эмиссии парниковых газов на 16 %. Это усложняет выполнение обязательств только за счет национальных мер и, веро­ят­но, приведет к необходимости участия в международной торговле квотами.

Другими потенциальными участниками международного рынка квот являются не ратифицировавшие Киотский протокол США и Австралия. Несмотря на отказ от ратификации, Австралия (занимающая второе место в мире по эмиссии парниковых газов на душу населения среди крупных развитых стран) заявила о готовности в будущем выполнять обязательства в формате Киотского протокола, но с более мягкими численными обязательствами по сравнению с определенными в Приложении Б Киотского протокола. Пока трудно определить степень реального участия Австралии в международной торговле квотами. В США в настоящее время выбросы парниковых газов в стране растут, хотя и более низкими темпами по сравнению с темпами экономического роста. Несмотря на официальный отказ от ратификации протокола, США принимают меры по сокращению эмиссии парниковых газов, включая разработку целого ряда национальных программ, способствующих повышению энергоэффективности, разработке и внедрению экологически чистых технологий.

Многие американские штаты, города и компании разрабатывают и прово­дят мероприятия по снижению выбросов, используя различные инструменты экологической политики, законодательные меры, налогообложение, добровольные мероприятия по ограничению выбросов, которые могут иметь аналогичные обязательным мерам результаты. В настоящее время как минимум половина американских штатов приняли или рассматривают проекты законов о сокращении эмиссии парниковых газов. Ряд штатов объединяют усилия по созданию единого рынка. Так, 11 северо-восточных штатов, (в том числе такие как Нью Гемпшир, Массачусетс, Коннектикут, Мэйн, Нью-Джерси, Нью-Йорк) являются участниками Региональной инициативы по парниковым газам с целью создания системы торговли, направленной на сокращение выбросов в энергетической отрасли. Они приняли обязательства по ограничению выбросов, которые действуют в отношении штата или отдельных отраслей промышленности. В некоторых штатах (Флорида, Нью-Мексико, Виржиния и др.) уже проведена инвентаризация выбросов. Аналогичные меры принимают и некоторые австралийские штаты, которые объявили о намерении способствовать созданию национальной системы торговли квотами, охватывающей энергетические и промышленные предприятия.

Целый ряд крупных американских компаний различных экологически грязных отраслей (химической, нефтегазовой, металлургической) принимают участие в международных инициативах по сокращению эмиссии парниковых газов с целью улучшения своего имиджа. Таким образом формируется «розничный рынок» квот, который имеет значительный потенциал роста. Например, такие компании, как Dupont, Shell и др., участвуют в Партнерстве по предотвращению изменения климата (Partnership for Climate Action), цель которого – ограничение выбросов парниковых газов путем создания специальных систем по управлению выбросами в рамках компаний.

Инициативы на уровне государства, штатов и компаний, вероятно, позволят США в перспективе постепенно сформировать национальный рынок квот на выбросы, аналогичный рынку эмиссии двуокиси серы, и в той или иной форме стать участником международного рынка.

Таким образом, в перспективе целый ряд крупных стран и многие ТНК экологически грязных отраслей будут использовать механизм торговли квотами и станут участниками международного рынка квот. Представляется, что спрос на «углеродный товар» будет только расти, что может позволить России занять значимое место на этом рынке.

Киотский протокол может оказать влияние не только на создание нового международного рынка квот на выбросы парниковых газов, но и на традиционные рынки, непосредственно связанные с ним, прежде всего топливные рынки. Полагают, что вступление в силу Протокола может оказать ограничительное воздействие на международную торговлю экологически грязными видами топлива, в первую очередь угля, который является одним из наиболее мощных источников эмиссии парниковых газов. При сжигании угля выбросы углекислого газа на единицу произведенной энергии более чем в два раза превышают аналогичный показатель при использовании природного газа. Мировой спрос на природный газ как топливо с более низким содержанием углерода может возрасти вследствие перевода на него электростанций, использующих уголь и мазут (что технологически возможно).

Киотский протокол может оказать ограничительное воздействие и на связанные с производством топлива и энергии мировые рынки энергоемких товаров, таких как алюминий, черные металлы и целлюлозно-бумажная продукция. Странам-участницам Приложения 1 РКИК будет труднее конкурировать на этих международных рынках с государствами, не подписавшими протокол, поскольку затраты на энергию при производстве указанной продукции возрастут.